Cobrar más impuestos, la salida posible para una economía estancada

Por Nelson Denis y Joaquín Sostoa

Durante los últimos años, la economía del Paraguay ha sido ampliamente elogiada por diferentes organismos internacionales gracias a su crecimiento sostenido y equilibrio macroeconómico. Según datos del Banco Mundial (BM), la economía paraguaya creció a un ritmo promedio de 4,5% anual durante el período 2004-2017, por sobre la media de la mayoría de los países de la región. Esto, bajo un contexto de fuerte reducción de la pobreza: acorde con el organismo, desde 2003 la pobreza total y extrema disminuyeron 49% y 65% respectivamente [1]. Sumadas también estas variables al porcentaje de deuda pública y total en relación al PIB, que apenas y supera el 20% representando así uno de los más bajos de América Latina, junto con la “prudencia” fiscal con que cuentan las finanzas públicas, estipulada normativamente hoy por hoy en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), podemos decir que nuestra economía goza de ciertos contrapesos a nivel macro que la hace menos proclive a sufrir los shocks externos con los que sin embargo han tenido que lidiar de manera más engorrosa los diferentes países del continente y que dada su fortaleza relativa, encontramos pues ahí, buena parte de la explicación de su plausibilidad.

Como ejemplos de estos shocks observamos durante la última década la crisis financiera global de las hipotecas “subprime” del 2008-2009 en EEUU y la caída generalizada de los precios de las commodities (materias primas) en 2013-2014, que han afectado la dinámica de crecimiento tanto de países desarrollados como subdesarrollados pero por sobre todo, de nuestros principales socios comerciales en el Mercosur y destinos de nuestras exportaciones: Brasil y Argentina, lo que deja al Paraguay expuesto directamente a los zigzagueos constantes del sector externo de la economía.

Está claro para muchos y muchas, tanto de un lado del espectro ideológico como del otro, que el panorama que presenta la economía y comercio global desde hace algunos años es, por lo menos, diferente al de hace unas décadas atrás, cuando el ritmo de crecimiento de la economía mundial se desenvolvía con mayor dinamismo, lo que permitía un mayor flujo y movimiento de capitales hacia las denominadas “economías emergentes”. Pese a este fenómeno de “relentización” de la economía mundial, el Paraguay se mantiene a flote y sigue creciendo, lo que constituye un hecho a analizar para un país con un modelo de producción poco industrializado y todavía muy dependiente del sector primario de la economía: esto es, de las actividades productivas enfocadas en la extracción y obtención de materias primas como la agricultura o la ganadería.

Lo cierto es, que al mismo tiempo de ser elogiada por organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el BM ya mencionado, es precisamente durante los últimos años, más particularmente desde el inicio del período de gobierno del ex mandatario Horacio Cartes (2013-2018), que vemos que la economía paraguaya ha experimentado, a pesar de seguir manteniendo unas tasas envidiables de crecimiento a nivel regional, un estancamiento en el nivel de reducción de la pobreza después de una rápida aceleración en dicha materia con los gobiernos de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008) y Fernando Lugo (2008-2012) [2]. En la última Encuesta Permanente de Hogares (EPH) ─del 2017─ que realiza la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) cada año, los guarismos son llamativos. Luego de la debacle económica y social que experimentó el país en los años 2002-2003 durante la administración de Luis Ángel González Macchi la pobreza llegó a cifras que rozaron casi el 60% del total de la población.

Las políticas sociales implementadas por la gestión de Nicanor Duarte Frutos, que apuntaron a una reactivación de la economía a través del fomento del mercado interno y una redistribución gradual del ingreso, lograron revertir gran parte del dantesco escenario y según los datos que proporciona la propia DGEEC, su gestión terminó con un saldo positivo de reducción de la pobreza del 6,1%. En el lapso de tiempo que se alzaron la banda presidencial Fernando Lugo y Federico Franco, la pobreza logró contraerse 13,9%. Durante el periodo de Cartes, sin embargo, la reducción de la pobreza fue de tan solo 1,6%, situándose las cifras de pobreza total que corren en la actualidad en un porcentaje de 26,4% del total de la población, 1.809.053 paraguayos y paraguayas [3]. Esto sumado al dato de que durante la administración Cartes, dicha cifra tendría un leve repunte luego de años de una reducción sostenida que iniciaría durante el periodo nicanorista: en el 2016, con Horacio Cartes a la cabeza del Poder Ejecutivo, sería el primer año en que la pobreza total crecería luego del último dato que se conoce en el que aumentaría dicha cifra en el Paraguay, durante el 2006, también durante el periodo del ex presidente Nicanor [4]. Aun así, los balances son significativos.

Pero también el crecimiento de la economía se ha visto afectado: durante las administraciones de los ex mandatarios recién mencionados (Nicanor y Lugo), y teniendo en cuenta las contracciones del PIB registradas durante los años 2009 y 2012, ─sin embargo─ el piso de la economía llegaría a tocar techos históricos de crecimiento de hasta el 14,5%. Este dato es del 2010, durante la administración Lugo, cifra estipulada como la más alta desde la recuperación democrática del país en 1989 y de toda la historia económica del Paraguay desde que se tiene registro, según las palabras del propio ex ministro de Hacienda por aquel entonces, Dionisio Borda [5]. En el escenario actual estamos lejos de verificar un crecimiento de tal magnitud, con un crecimiento estimado desde entonces que rondaría el 4% interanual según diferentes organismos como el BM y otros. Más aún, las proyecciones que se auguran en la economía para este año son de las más bajas en mucho tiempo.

En ese sentido, es cierto que pesa mucho a la hora de analizar dicho fenómeno la disminución de los precios internacionales de los principales productos que exporta Paraguay, como la soja, que representa aproximadamente un 40% del total de nuestras exportaciones netas [6]. Es decir, la economía del Paraguay, debido precisamente a su tipo de matriz productiva poco desarrollada, presenta históricamente una alta volatilidad externa que ha aumentado en los tiempos recientes dada las condiciones mundiales poco favorables.

Sin embargo, de la misma manera no deja de ser menos cierto que también ha habido errores propios internos y perspectivas ideológicas equivocadas durante la última década en cuanto al rumbo que la economía debe llevar, principalmente por parte del ex presidente Cartes. Ello nos obliga a marcar un corte, si no abrupto, a la hora de revisar brevemente la política económica de los últimos cuatro periodos presidenciales. Corte que tiene su inicio luego del golpe de Estado parlamentario en 2012 al ex presidente Lugo, con Federico Franco primero pero cuya profundización más hacia la ortodoxia pudo verse reflejada con Horacio Cartes, con proyectos presentados desde el Ejecutivo como la Ley de Alianza Público-Privada o el rápido endeudamiento a través de los llamados “bonos soberanos”, que fungirían como políticas contra cíclicas que sopesarían las rispideces que empezaban a aproximarse en el horizonte del sector externo, aunque poco eficiente a su vez puesto que generaría una bola creciente de capitales especulativos dentro del sistema financiero que aún hoy sigue aumentando sin un ingreso dentro del circuito productivo de la economía que posibilite la creación de divisas genuinas. Pagar deuda con más deuda: con Cartes se inició lo que hoy conocemos como “bicicleta financiera”.

En el lapso que va del nuevo gobierno de Mario Abdo Benítez, asumido en agosto del año pasado, vemos fuertes semejanzas con la administración colorada anterior, que no crean escenarios y miradas concretas en el futuro más cercano para un desarrollo integral y una disminución de las desigualdades sociales tan acelerada como en el periodo Nicanor/Lugo (2003-2012). Percibimos una tendencia de estancamiento en materia de derechos sociales y de inclusión en el consumo, junto con un paulatino deterioro de las condiciones de vida de la población, que quedan expresas en datos como el de aumento del desempleo durante el último quinquenio [7], más encima en un contexto internacional que será más pujante que en años anteriores, como señalábamos anteriormente, y con el que tendrá que desenvolverse el Ejecutivo colorado que todavía no cumple ni un año de gestión. Claramente, la administración Abdo Benítez no la tendrá fácil dados los argumentos recién expuestos, y las medidas adoptadas hasta el momento resultan insuficientes si se busca mayor certidumbre en el largo plazo de que las cosas, pongámoslo así, “mejorarán” para las mayorías populares, que son las que sienten con mayor incuria el peso del panorama económico en general que se registra actualmente en la economía paraguaya.

¿Crisis? ¿Cuál crisis?

Nadie niega que el escenario actual no es el mejor. Es cierto que se ha sentido el peso de la crisis cambiaria en la región y esto ha tenido un impacto negativo en la balanza de pagos y en la actividad económica local registrada ya desde el primer trimestre del año pasado. Más aún, las propias estimaciones de crecimiento para este año de organismos como el FMI, que ratifica las expectativas de crecimiento para el país en 3,5% en su último informe sobre Paraguay, así lo demuestran. Sin embargo, ha habido cierta exageración, que roza con lo catastrofista, en algunos sectores de la economía en cuanto a las lecturas del panorama económico que corren en estos tiempos, principalmente por parte del rubro industrial.

En un comunicado publicado a principios de marzo tras el pedido de suspensiones de actividades de una semana cada mes solicitada por la empresa Manufactura del Pilar, la Unión Industrial Paraguaya (UIP) remarcaba específicamente la idea de que Paraguay vive una “recesión que se percibe en la economía en general” [8]. Tal afirmación parece estar alejada de nuestra realidad más inmediata y responde a su vez a un trasfondo de premura por parte de dichos sectores de adelantarse políticamente frente al gobierno de turno ante la posibilidad de presentarse en el Congreso un nuevo proyecto de reforma impositiva que alcen sus tributos para que ingresen mayor dinero a las arcas del Estado.

La economía paraguaya no se encuentra en recesión, no hay una crisis a nivel macro que pueda perjudicar drásticamente la actividad a corto o mediano plazo como por ejemplo sí lo hay en Argentina. Pero sí existe una desaceleración que con las medidas de corte conservador adoptadas hasta el momento por el gobierno de Mario Abdo Benítez, y en un contexto de fuerte descontento social con la clase política en general, pueden llegar a aumentar las percepciones sociales negativas de la microeconomía que la gente de a pie tiene de la situación actual. Esto complicaría fuertemente el frente político ante la propia inestabilidad intrapartidaria que presenta el nuevo Ejecutivo colorado.

En el frente externo, las situaciones de Brasil y Argentina no auguran nada bueno para Paraguay. En el último informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre la situación brasileña, el organismo apuntaría lo mismo que el FMI en cuanto a Paraguay: que el crecimiento sería menor de lo estimado; aunque en el caso brasileño es peor debido a la todavía incipiente y leve recuperación económica después de casi tres años de recesión continuada y una crisis política que aunque no finiquitada del todo, como pronosticaban algunos que lo haría con el triunfo de un nuevo gobierno en elecciones, fácilmente podría volver a escalonar dada la torpeza que presenta algunas de las medidas tomadas por la nueva administración de extrema derecha de Jair Messias Bolsonaro, tanto desde el ámbito político pero fundamentalmente el económico.

En Argentina el panorama es desolador: en una economía en claro despunte desde el año pasado debido a las políticas de apertura irrestricta de capitales especulativos del gobierno de Mauricio Macri y la desregulación total del mercado cambiario ─entre otras tantas medidas a destacar─, las diferentes consultoras y analistas prevén que la situación no será diferente este año y auguran un nuevo saldo negativo para la producción interna. Año en el que, por si fuera poco, se decidirá el próximo gobierno que tomará las riendas del Ejecutivo hasta 2023 y que tendrá que moverse con las displicencias de un mundo cada vez más complejo en términos de relaciones económicas internacionales junto con la ya peligrosa bomba de la deuda externa dejada por la gestión macrista.

El corto plazo

Aunque predecir una situación que se ve constreñida por la incertidumbre resulta siempre difícil, hay hechos estilizados según la evidencia que pueden ser tomados para partir hacia posibles escenarios futuros y la forma en la que nos podemos enfrentar a ellos. El contexto negativo internacional debilitó la “fortaleza externa”. El canal comercial sigue siendo el principal flujo de transmisión de vulnerabilidad. Paraguay presenta uno de los mayores índices de apertura en toda América Latina y el Caribe. La coyuntura financiera se oscurece frente a las tasas de interés más altas del Sistema de la Reserva Federal (FED) y de países vecinos, donde la libre circulación de capitales nos puede jugar una mala pasada.

La disminución de los precios de las materias primas, entre ellas la soja y la carne, están profundizando el deterioro de las cuentas externas como la cuenta corriente. De hecho, la cuenta corriente de la economía paraguaya se encuentra hoy estructuralmente deficitaria. Las exportaciones cayeron 6.1% en el primer trimestre del año. Esto por supuesto tiene un impacto en la depreciación del tipo de cambio. En enero del corriente año, se registró el tipo de cambio más alto en los últimos 13 años. En los últimos meses, el Banco Central del Paraguay (BCP) intervino vendiendo reservas para controlarlo. Las reservas internacionales se redujeron aproximadamente en un 10% hasta finales del año pasado. La reducción de los precios de los commodities también tiene un efecto negativo en la entrada de Inversión Extranjera Directa (IED), que cayó 7,5% en el tercer trimestre de 2018, lo que presionó más sobre el tipo de cambio. En el presente año, el guaraní acumuló una depreciación de 11.4% de su valor frente al dólar respecto al año anterior.

El escenario de caída en la cotización de commodities y menor entrada de divisas tiene un impacto en el nivel de precios internos. El primero puede ser una caída de los precios por una suerte de “deflación importada”, a causa de la reducción de la cotización de bienes comerciables. El FMI ajustó su proyección de inflación a 3.6% para el corriente año, menor al 4% estimado en octubre. En diciembre de 2018 se presentó una variación del IPC (Índice de Precios del Consumidor) del -0.3%, valor que no se presentaba desde el 2005, y en enero de 2019 este valor fue 0.0%. El segundo, en un mediano plazo, al ser el tipo de cambio un precio relativo determinante en economías pequeñas y abiertas, puede impactar en la suba de costos de bienes de consumo e intermedios importados, lo que haría aumentar la inflación, reducir el poder adquisitivo y el consumo. En el tercer mes del año los precios de los bienes importados aumentaron 4.9% interanualmente.

Sobre el nivel de actividad, habría que tener en cuenta que en un pequeño corto plazo puede darse incluso un aumento del consumo privado, por la ganancia de poder adquisitivo respecto a la deflación importada. Este escenario parece ir desapareciendo, pues se registra poco a poco una caída en las ventas, principalmente de bienes importados [9]. La importación disminuyó 6.9% en el primer trimestre. Por el mismo lado, el consumo ya presenta un menor dinamismo y las tasas de morosidad se mantienen en aumento. Los niveles de morosidad en consumo y comercio al por menor presentaron aumentos en los primeros meses del año, de 0.76 pp y 0.42 pp respectivamente.

En los periodos siguientes, la distribución funcional del ingreso (capital y trabajo), menos favorable para economías agroindustriales, puede impactar negativamente en el consumo y la demanda. Y además, teniendo en cuenta que la inversión se estimula de acuerdo a la actividad, a través de la capacidad utilizada o los beneficios esperados por los empresarios, la contracción puede ser aún mayor. Este efecto puede verse compensado por la depreciación cambiaria y la estimulación de las exportaciones, pero no hay una relación tan directa entre una depreciación del tipo de cambio y mayor producción de bienes exportables, pues el estímulo para aumentar la producción por este hecho, dadas las restricciones de una capacidad limitada de recursos naturales, no suele ser para nada efectiva en el corto plazo. El efecto de un tipo de cambio competitivo no sería el mismo que hace 15 años, cuando la capacidad ociosa de recursos y el efecto “rebote” eran mayores. Por eso es que, una depreciación del tipo de cambio suele ser, en la mayoría de los casos, contractiva.

El FMI y la atenuación del ciclo

Al ser la restricción al crecimiento una variable externa, muchas de las posibles soluciones se escapan de nuestro control, aunque hay variables que pueden oxigenar la economía manejando el ciclo interno. Por hoy, el actual gobierno ha mostrado estar en sintonía con las políticas de reacción que recomienda el FMI [10]. El organismo multilateral recomienda que en momentos donde ocurran shocks de oferta, como sequías o variaciones climáticas, o se reduzcan los precios de los productos de exportación, se activen los estabilizadores automáticos fiscales, como mayores partidas de gasto en inversión pública. Proponen también relajar la política monetaria, es decir, bajar la tasa de interés de referencia. Por último, como política cambiaria aconsejan dejar flotar el tipo de cambio, pero intervenir cuando hay riesgos de exceso de volatilidad. Todas estas directrices tienen como objetivo dinamizar el consumo y la inversión. También, mantener cierto equilibrio en las cuentas externas.

Las tres medidas ya han sido llevadas a cabo por el gobierno actual y el BCP, algunas en teoría y otras en práctica. Se establecieron estabilizadores de inversión de infraestructura por US$ 900 millones. La tasa de política monetaria se relajó, de forma conservadora, reduciéndose 50 puntos desde febrero, y aunque no se dejó flotar el tipo de cambio, seguro por riesgos de volatilidad de orden mayor, no se descarta la posibilidad de una depreciación superior.

Según la evidencia en países con problemas y restricciones similares a la nuestra [11], la política monetaria tiene muchas limitaciones para incentivar el consumo y la inversión. Dado los datos del Banco Mundial [12], el acceso a créditos de nuestra población es muy baja, aunque ha ido aumentando en los últimos años. Además, las tasas activas no suelen responder proporcionalmente a la tasa de política monetaria por cuestiones asociadas al poder de mercado. Por el lado de la inversión, como afirmamos anteriormente, esta no se ve muy estimulada por la tasa de interés (probablemente en periodos de auge tenga mayor efectividad), pues esta responde a la demanda y las previsiones de beneficio. Nadie toma riesgos en vacas flacas. También hay que tener en cuenta que en un contexto de globalización financiera una bajada de tasas de interés interna frente a la incertidumbre de la tasa estadounidense puede despertar una salida de capitales.

La política fiscal será más efectiva. Paraguay tiene uno de los mayores multiplicadores de gasto capital del continente [13]. Aparte, no depende de las expectativas de endeudamiento del sector privado ni de sus propensiones de gasto directamente. La inversión pública puede tener un gran efecto derrame y representar saldos positivos en los balances del sector privado, lo que generara mayor confianza y dinamismo.

La última recomendación del FMI aconseja inversión del gobierno para acelerar la demanda interna, pero por otro lado recomienda mantener el cumplimiento de la LRF, que fija un tope de 1,5% del PIB al déficit fiscal, pero de 3% en casos excepcionales.

 “Las estimaciones de ingresos no tributarios en el presupuesto parecen, como en años anteriores, demasiado optimistas y alcanzar el objetivo requerirá contener los gastos, como se hizo en el pasado.” (FMI, 2019)

El consejo del FMI sobre materia fiscal considera “demasiado optimista” a las estimaciones de ingresos no tributarios, aunque habría que agregar que los ingresos tributarios también están mostrando volatilidad, por lo que es muy probable que un ajuste fiscal sea una realidad para equiparar los gastos a los menores ingresos y mantener el nivel de déficit acordado en la LRF. Esto podría tener impactos contractivos sobre la demanda agregada, especialmente sobre los hogares, teniendo en cuenta que un ahorro externo positivo y un intento de ajustar las cuentas fiscales (equilibrarlas o tratando de alcanzar un superávit), en la ecuación macroeconómica básica, deben compensarse con una contracción del sector privado.

Por supuesto, si se cumple a raja tabla los consejos cambiarios del FMI y se es muy optimista respecto a la situación externa, la flotación puede depreciar más la moneda y tener un efecto contractivo, pues este recomienda intervenir solo en situaciones de “exceso de volatilidad”. Dependerá entonces, de los criterios políticos y “técnicos” de nuestros gobernantes evaluar si la situación se excede o no.

El largo plazo

Por más que nos enfrentemos solo a una desaceleración, el impacto de un contexto exterior adverso nos hace pensar sobre nuestros fundamentos macroeconómicos, la manera en que nos expandimos y nos contraemos, y por supuesto, la forma en que nos insertamos al mundo. La cuasi mono producción de materias primas ha generado un ritmo de crecimiento hacia afuera dependiente de la entrada de divisas para determinar el producto. Se estima que por cada reducción del 10% de las exportaciones primarias, el PIB se contrae 1,1% [14]. Los sectores no transables de la economía paraguaya, según el propio FMI, han aumentado su ingreso en la última década por efecto derrame del tipo de cambio real asociadas al alto precio de los commodities. Hoy los términos de intercambio se vuelven más adversos y algunas debilidades de la estabilidad macro salen a flote.

Frente a la ralentización mundial de la demanda de materias primas y la restricción interna, el crecimiento deberá depender más de sectores no primarios, que dada la heterogeneidad severa de la estructura productiva, hoy ocupan todavía un lugar pequeño y atrasado. Su crecimiento estará motivado por la inversión pública en infraestructura, y por políticas productivas y socioeconómicas. Diversificar la producción para generar mayor valor agregado, productividad y de esta manera también sortear la “restricción externa” es un desafío. Por supuesto, estas necesidades requieren grandes inversiones, pero hoy por limitaciones legales y baja recaudación fiscal el espacio es pequeño. Una reforma tributaria hacia un sistema más progresivo sería necesaria. El desarrollo, entendiéndolo como una expansión de las capacidades productivas, es urgente si el objetivo es sostener un crecimiento con la inclusión de los asalariados.

1. https://www.bancomundial.org/es/country/paraguay/overview

2. https://www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/pobreza/Boletin%20de%20pobreza%202017.pdf

3. ídem.

4. ídem.

5. https://www.ultimahora.com/economia-paraguaya-crece-un-145-2010-n389341.html

6. https://www.bbvaresearch.com/wp-content/uploads/2019/03/Observatorio-PIB-Paraguay2019.pdf

7. https://www.5dias.com.py/2018/08/los-numeros-que-deja-el-mandato-de-cartes/

8. http://www.uip.org.py/detalles.php?id=116

9. http://www.adndigital.com.py/importaciones-bienes-consumo-disminuyeron-13/

10. Esto está presente en “Paraguay: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2019” del 6 de marzo del corriente año y en diferentes “Informes del país” de años anteriores.

11. Orlik, N. L. (2014). Monetary policy and economic growth: The reduction of the interest rate Reference Bank Of Mexico.

12. El BM estimó que el 45% de los paraguayos no consigue abrir una cuenta en un banco.

13. Un informe del BID establece que los multiplicadores de gasto capital de Paraguay son muy altos, y por otro lado, los multiplicadores de impuestos son bajos, por lo que se concluye que aumentar impuestos para financiar inversión pública tendría un efecto positivo en el crecimiento. BID. (2018). Política fiscal y crecimiento en América Latina y el Caribe: los multiplicadores importan.

14. BCP. (2008). Impacto de una Caída en la Demanda Externa sobre el PIB – Una aplicación Insumo – Producto.

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